薛福成《通筹南洋各岛请设领事官保护华民》
原文
奏为英国属埠，拟添设领事官保护华民，并通筹南洋各岛派员先后次第，恭摺仰祈圣鉴事；窃臣查光绪十二年南广督臣张之洞派遣委员副将王营和、知府余璀，访查南洋各岛华民商务奏称：该委员等周历二十余埠，约计英荷日三国属岛，应设总领事者三处，设正副领事者各数处，经总理衙门议复在案。臣于光绪十六年七月，准总理衙门咨称：据海军提督丁汝昌文称：此次巡洋，如附近新嘉坡各岛曰槟榔屿，曰麻六甲，曰柔佛，曰芙，曰石兰莪，曰白蜡，皆未设领事。华商因受欺陵剥削之苦，无不环诉哀求。拟请各设副领事一员，即以随地公正殷商摄之，统辖于新嘉坡领事。因先与该外部商定核给凭照，如能办到，实于华民有裨等因。到臣当经办文照会英国外部，援照公法及各国常例，声明中国可派领事官，分驻英国属境。俟商有端倪，拟再咨明总理衙门详筹妥办。臣窃思领事一官，关系紧要，而南洋各岛华民繁庶，若不统论全局，则一事之利弊无以明；若不兼筹各国，则一隅之情势无由显。臣谨综其始终本末，为圣主敬陈之。
大抵外洋各国，莫不以商务为富强之本。凡在他国通商之口，必设领事，以保护商人，遇有苛例，随时驳阻。所以旅居乐业，商务日旺。即游历之员，工艺之人，亦皆所至如归。而西洋各国领事之在中国权力尤大。良由立约之初，中国未谙洋情，允令管辖本国寓华商民与地方官无异。洋人每有人命债讼等案，均由领事官自理，往往掣我地方官之肘。从前中国各国之枝节横生，亦实由于此。然即在他国不理政务之领事，仅以保护商务为名者，各国亦视之甚重，稍有交涉，即筹建设。盖枝叶繁则根本固，耳目广则声息灵，民气乐则国势张，自然之理也。
中国领事之驻外洋者，在英则有新嘉坡领事，在美则有旧金山总领事，有纽约领事。在西班牙则有古巴总领事，有马丹萨领事，在秘鲁则有嘉里约领事，在日本则有长崎、横滨、神户三处领事，有箱馆副理事。盖南北美洲与日本各口，迭经总理衙门与出使大臣，筹画经营，建置较密。惟南洋各岛，星罗棋布，形势尤为切近，华民往来居住，或通商，或佣工，或种植，或开矿，不下三百余万人，即委员王荣和等所到之处，亦已报有百余万人。臣窃据平日所见闻，参以张之洞原奏，计华民萃居之地，荷兰、西班牙两国所属，应专设领事者约四处，曰苏门答腊之日里埠曰噶罗巴，曰三宾陇等埠，曰小吕宋。英法两国所属应专设领事者约五处，曰香港，曰新金山，曰缅甸之仰江，曰越南之北圻与西贡。他如槟榔屿等处，已可相机设法，或以就近领事兼摄，或选殷商为绅董，畀以副领事之名，略给经费，而以就近领事辖之。斟酌盈虚，随宜措注，要亦所费无多。就南洋各岛而论，只须设领事十数员，大势已觉周妥，加以略有添派，综计岁费当不过十万金。窃查各关洋税项下，每岁提拨一成半作为出使经费，约银一百数十万两。而近年出使各馆所需，暨游历人员所用，统计当不过六十万两。
总理衙门原议，以其赢数预备添派各国使臣之用。臣愚以为西洋头等强国，均已派有使臣，即二三等之国，亦由各使就近兼摄，似暂无须多派。惟逐渐添此十数领事者，则商政日兴，民财日阜，息息有与内政相通之故，且慰舆情于绝远，不启华人觖望之端，收权利于无形，不开外人姗笑之渐，所获裨益，较之所费奚啻十倍。臣尝阅各国贸易总册，以洋货土货出入相准，每岁中国之银流入外洋者，约一二千万两。又考数年前美国旧金山银行汇票总数，每岁华民汇入中国之银，约合八百万两内外。虽该处工资较丰，而人数尚非最多，则推之古巴秘鲁可知，推之南洋各岛又可知。夫中国贸易与各国相衡，亏短甚巨，然尚有可周转者，以华民出洋所获之利，足资补苴也。倘此源再塞，则内地之银，必更立形匮乏，民穷已甚，窃恐事变丛生。即就新加坡一埠而论，设立领事已十三年，支销经费未满十万金，然各省赈捐海防捐所获之款，实已倍之。而商佣十四五万人，其前后携寄回华者，当亦不下一二千万。盖领事一官，在彼外洋，虽无管辖华民之权，实有保护华民之责。纵令妥订条约章程，必得领事随所见闻，与彼地方官商办，则洋官亦得藉以稽查，而土人不敢任意苛虐。即驻洋使臣，欲与外部辩论，亦必以领事所报为凭，方能使洋官有所顾忌。此领事一官所以不能不设之由，而已设领事之处，未尝无显著之效也。今华民出洋之利，已稍不如前矣，诚能于南洋各岛酌添领事，尚可挽回补救，而收固有之利源。
然所以议之稍久，迄少就绪者，盖亦因立约之初，中国未悉洋情，并不知华民出洋之众，于是但给彼在中国设领事之柄，而无我在外洋设领事之文。又各国开荒岛为巨埠，专赖招致华民，而洋人实属寥寥，一经我设立领事，彼不免喧宾夺主之嫌，又碍其暴敛横征之举，所以始必坚拒，继则宕延。外部以咨商藩部为辞，藩部以官民不便为说，虽管秃唇焦，而终无如彼何。此惟在局中者深知其难。而局外之视事太易者，又或称就地可集巨资，无需另筹经费，或狃于洋官驻华之例，几谓一设领事，华民即为所辖，竟无异管理地方者。此皆阅历未深，实多隔阂。当局者知其断难办到，不论矫枉过正之议，几谓徒多耗费，无甚裨益，斯殆有激而然。
臣窃以为望之过奢，转滋流弊。领事所收之身格费船照费，原可略资津贴，正不必敛巨赀以招物议。今已设领事之处，验民船，稽民数，原可稍分彼权，正不必揽政柄以启猜疑。但如臣以上所陈，则不求近效，而其效最大，惟须认定主见，中外一意，合力坚持，得寸得尺，相机筹办，必可循序就范。即如新嘉坡初设领事，英之外部示尽力阻挠，当时颇费周折，至今仍无异议。窃查英、法、荷、日四国属境，其苛待华民不愿我设领事者，以荷日二国为最，而法次之，英又次之。荷日国势皆昔盛今衰，其立国命脉乃在南洋诸岛。岛中垦田开矿，招商征税各事，又恃华民为根柢，惟其政令不甚明肃，呼应不甚灵通，洋官往往征取无艺，侨寓之西人又侵侮华民，或迫之入籍，或拘之为奴，或禁其往来，或?其生计，若有华官在旁理论，究可补救一二。虽商设领事之始，彼必枝梧推宕，然我苟据理执言，因势利导，始终坚持，谅彼亦无辞以难我。及早图之，则难者或渐化为易，失今不图，则易者亦渐觉其难。想总理衙门，必仍知照出使美日秘臣崔国因催商日国外部，先在小吕宋设立领事，俾便次第推广，以符原议。至英国待我华民，较为公允，臣观各国在英属地设一领事，视为泛常之举，向无搁阻。又知英国君臣用意，颇欲与中国互敦睦谊，或不于此等事件，稍露歧视中国之形。近与该外部商议，请照各国之例，在英地随宜派设领事，即彼未肯速允，臣拟坚持初议，至再至三，与之磋磨。先就香港、仰江、新金山等埠，酌设一二员，而槟榔屿等六处，亦当审其地势人数，从长筹画。由此推之，法荷各属，亦或较易为力。臣非不知洋人性情坚韧，每商一事，必多波折。然苟不惮笔舌之繁，不参游移之见，不紊缓急之序，或稍有效可图。盖庇荫周则民生厚，而不独开商务，财用裕则近忧纡，而非以勤远略，布置广则众志联，而兼可通敌情，呼吁少则国体尊，而即以销外侮。臣为海外数百万生灵起见，不敢稍安缄默。所有英国属埠拟设领事，并通筹南洋各岛派员次第缘由，恭摺具陈，伏乞皇上圣鉴训示。谨奏。
译文
奏折：关于在英国属地拟添设领事官员以保护华侨，并统筹安排南洋各岛逐步派遣官员的事宜，恭敬地写下此奏折，仰望皇上圣明裁决。
臣谨奏：据查，光绪十二年（1886年），两广总督张之洞派遣委员副将王荣和、知府余璀前往南洋各岛调查华侨商务情况。他们回来后奏报说：这些委员走访了二十多个埠头，大约估算在英、荷、日三国所属的各岛屿中，应该设立总领事的有三处，应设立正副领事的各有几处。此事已经由总理衙门审议并批复在案。
臣于光绪十六年（1890年）七月，接到总理衙门来函称：据海军提督丁汝昌呈文说：此次巡洋期间，看到靠近新加坡的各个岛屿，如槟榔屿、麻六甲、柔佛、芙蓉、石兰莪、白蜡，都还没有设立领事。华商因为遭受欺压、剥削之苦，纷纷围上来哭诉哀求。他们打算请求在这些地方各设一名副领事，就由当地公正且富有的商人担任，统一归新加坡的领事管辖。他们希望先与英国外部（外交部）商定并核发凭证，如果能办成，对华侨确实大有裨益。等等。
臣接到此信后，当即发公文照会英国外部，援引国际公法以及各国的通行惯例，声明中国有权向英国所属的属地派遣领事官员驻扎。等协商有了眉目，打算再咨文总理衙门详细筹划妥善办理。
臣私下认为，领事这一官职，关系重大。而南洋各岛华侨人数众多，若不从全局进行通盘考虑，就搞不清楚一件事的利与弊；若不兼顾各个国家的情况，就无法看清一个地方的真实态势。臣谨将这件事的来龙去脉、前因后果，恭敬地向皇上您详细陈述。
大体上来说，外国各国，无不把商业作为富国强兵的根本。凡是在他国通商的口岸，必定设立领事，用来保护本国商人，遇到有苛刻的法令，随时驳斥阻止。这样一来，侨居他国的人就能安居乐业，商务一天比一天兴旺。即使是游历的官员、从事工艺的人，也都能所到之处如同回到自己家一样。而西洋各国驻中国的领事，权力尤其大。这主要是因为当初订立条约时，中国不了解外洋的情况，允许他们管辖自己国家住在中国的商民，权力与地方官没有差别。洋人遇到人命、债务、诉讼等案件，都由他们的领事自行处理，常常掣肘中国的地方官。以前中国与各国之间矛盾丛生，其实也是这个原因。然而，即使是在那些不管理政务、仅以保护商务为名的领事，各国也看得很重，稍微有点交涉事务，就会考虑设立。这是因为枝叶繁茂了，树根才能稳固；耳目广了，消息才能灵通；民心快乐了，国势才能伸张——这是自然的道理。
中国驻外国的领事，在英国有新加坡领事，在美国有旧金山总领事、纽约领事，在西班牙有古巴总领事、马丹萨领事，在秘鲁有嘉里约领事，在日本有长崎、横滨、神户三处领事、箱馆副理事。大致来说，南北美洲以及日本各口岸，经过总理衙门与出使大臣的反复筹划经营，设置得比较密集。唯独南洋各岛，如同星罗棋布，地理位置与中国更为接近，华民往来居住，有的经商、有的打工、有的种植、有的开矿，人数不下三百多万。即使是委员王荣和等人所到之处，也已经报告有百余万人。
臣根据平时所见所闻，参考张之洞原来的奏折，统计出华侨聚居的地方：在荷兰、西班牙两国所属的岛屿，应当专门设立领事的大约有四处，分别是：苏门答腊的日里埠、噶罗巴、三宝垄等埠、小吕宋。在英法两国所属的岛屿，应当专门设立领事的大约有五处，分别是：香港、新金山（澳大利亚）、缅甸的仰光、越南的北圻（河内一带）与西贡（胡志明市）。至于槟榔屿等地，可以相机行事想办法，或者由就近的领事兼任管理，或者挑选富有的华商作为董事，授予他们副领事的头衔，稍微给一些经费，由就近的领事管辖他们。根据实际情况斟酌安排，灵活处理，所需费用并不多。就南洋各岛整体而言，只需设立领事十多名，大局就基本妥当了。再加上略有增派，统计下来一年的花费应当不超过十万两银子。
臣查过，在各海关的洋税款项下，每年提取一成半作为出使经费，大约有一百数十万两银子。而近年来各驻外使馆的开销，加上游历人员的花费，统计起来不过六十万两左右。总理衙门原来的方案，打算用盈余的部分来预备增派各国使臣的费用。臣愚昧地认为，西洋头等强国，我们都已派了使臣；即便是二三等的国家，也由各使臣就近兼管，似乎暂时不需要再多派。然而逐步增设这十多名领事，却能使商业日益兴旺，民间财富日益充实，每一件事都与国内的政治息息相关。而且能在极遥远的地方抚慰民心，不引发华人的失望和怨言；能在无形中收回本应属于我们的权利，不给外国人留下嘲笑和指责的把柄。所获得的好处，与所花费的钱相比，何止十倍！
臣曾阅读各国的贸易总册，以洋货和土货的进出口相抵，每年中国流到外洋的白银，约有一二千万两。又查阅数年前美国旧金山银行的汇票总数，每年华侨汇回中国的银子，大约在八百万两上下。虽然那地方工资较高，但华侨人数还不是最多的——由此可以推想古巴、秘鲁的情况，也可以推想南洋各岛的情况。中国的对外贸易与各国相比，亏空非常大，但还能周转得过来，是因为华侨出洋赚取的利益足以弥补这个缺口。如果这个源头再被堵塞，那么国内的白银一定会更加迅速匮乏。百姓穷困到极点，我担心事端会层出不穷。就拿新加坡一地来说，设立领事已经十三年，支销的经费不到十万两银子，但各省赈灾捐款、海防捐款所得到的款项，实际上已经超过了这个数。而那十四五万商人和雇工，他们前后携带或汇回国内的银子，想来也不下一二千万两。
这是因为，领事这一官职，在外国虽然没有管辖华侨的权力，但实际上负有保护华侨的责任。即使我们与外国妥订了条约章程，也必须由领事根据所见所闻，与当地的地方官商议办理。这样，洋人官员也能借此进行稽查，当地土人就不敢任意苛待虐待华侨。驻外使臣想与外国外部交涉辩论，也必须以领事报告的情况为依据，才能使洋人官员有所顾忌。这就是领事一官不能不设立的理由，而已设立领事的地方，也确实收到了显著的效果。
如今，华侨出洋谋生的利益，已经比从前稍差了一些。如果真能在南洋各岛酌情添设领事，还可以挽回补救，收回本来已有的利源。然而，这件事之所以商议了这么久，却迟迟没有结果，大概也是因为当初订约时，中国不了解外洋的情况，也不知道华侨出洋人数如此众多，结果只给了他们在我国设立领事的权力，却没有我们在外洋设立领事的条文。另外，各国开发荒岛为大的商埠，全靠招引华侨，而洋人实际上寥寥无几。一旦我们设立了领事，他们难免有“喧宾夺主”的嫌疑，同时也会妨碍他们横征暴敛。所以他们一开始必定坚决拒绝，继而又拖延推诿。外部以需要与殖民地部协商为借口，殖民地部又以官民不便为说辞。我们虽然磨破了嘴唇，却也无可奈何。这些难处，只有身处局中的人才能深切体会。而那些局外人把事情看得太容易，有的说可以在当地筹集巨款，不需要另外筹措经费；有的拘泥于洋官驻中国的先例，几乎认为一设领事，华侨就归领事管辖，与管理地方没有差别。这都是阅历不深，实际上隔阂很多。主持此事的官员知道这些想法绝对办不到，而那些过分指责的议论，又几乎说设立领事只是白白浪费钱财，没有多大益处——这大概是出于激愤。
臣认为，期望过于奢侈，反而会滋生流弊。领事所收取的身份费、船照费，原本可以稍微补贴一下经费，正不必去敛取大笔钱财而招致非议。现在已经设立领事的地方，查验民船、稽查民数，原本可以稍微分得一点当地政府权力，正不必去揽夺政权而引发猜疑。只要按照臣以上所陈述的去做，不追求眼前的短期效果，而它的效果却最大。关键在于必须认定主见，中外一心，合力坚持。得寸进寸，得尺进尺，相机筹办，必定能循序渐进，使对方就范。
就拿新加坡当初设立领事来说，英国外部极力阻挠，当时颇费周折，但至今也没有异议了。臣私下考察英、法、荷、日四国所属的殖民地，其中苛待华侨、不愿意我们设立领事的，以荷兰和日本两国最为严重，其次是法国，再次是英国。荷兰、日本两国的国势都是过去强盛、现在衰落，他们立国的命脉就在于南洋各岛。各岛中开垦田地、开采矿产、招商征税等事，又依仗华侨作为根基。只是他们的政令不够清明严肃，上下沟通不够灵便，洋人官员往往横征暴敛，侨居当地的西方人又侵犯欺负华侨，有的逼迫华侨入籍，有的把华侨拘禁为奴，有的禁止华侨往来，有的断绝华侨生计。如果有中国官员在旁边据理力争，终究可以补救一二。虽然最初商议设立领事时，他们必定会推脱搪塞、拖延时间，但只要我方依据道理、仗义执言，顺应形势、加以引导，始终坚持下去，估计他们也没有理由来为难我们。及早谋划，那么困难的事情也许会逐渐变得容易；失去现在这个机会，那么容易的事情也会逐渐变得困难。想来总理衙门，一定还会通知出使美国、日本、秘鲁的大臣崔国因，督促他与日本外部协商，先在小吕宋设立领事，以便逐步推广，以符合原来的决议。
至于英国对待我国华侨，较为公允。臣观察各国在英国属地设立领事，被视为平常之事，向来没有阻挠。而且我了解到英国君臣的用意，很希望与中国互相增进友好关系，大概不会在这类事件上稍微露出歧视中国的样子。最近臣与英国外部商议，请求按照各国的惯例，在英国属地根据情况适宜地派遣领事。即使他们不肯马上答应，臣也打算坚持原来的主张，再三再四地与他们磋磨。先在香港、仰光、新金山等埠，斟酌设立一两名领事，而槟榔屿等六处，也应当审视当地地势和人数，从长计议。由此推广开来，法国、荷兰的各属地，也许也会比较容易着手。
臣并非不知道洋人性情坚韧，每商量一件事，必定有很多波折。然而如果不怕繁琐地动笔动口，不掺杂游移不定的意见，不搞乱轻重缓急的顺序，或许能稍微收到一些效果。因为：保护的周密了，民生就会厚实，而不仅仅是开拓商务；财力充裕了，眼前的忧虑就能缓解，而不仅仅是致力于遥远的征略；布置广泛了，众人的意志就能联结，同时还能了解敌情；呼吁少了，国家的体面就能保持，同时还能消除外来的欺侮。臣为了海外数百万生灵着想，不敢稍加安于沉默。
所有关于在英国所属各埠拟设领事，并统筹南洋各岛派遣官员的先后次序和理由，恭敬地写成奏折陈述如上。伏乞皇上圣明鉴察并给予指示。谨此奏报。
